地方吏治的困惑（上）——读《读通鉴论》有感之五
地方吏治是中国历史的一个大问题，几乎所有王朝都曾在此失足，从而最终酿成无可
挽救的灾难性后果。当然，我应该承认，任何一个皇帝都不是故意犯下这些断送祖宗
基业的错误，所以多多少少会把地方吏治当成一个“非人力所能及”的大问题来看待
。历史之所以让我痴迷，大概也在于此吧。
在地方吏治这个问题上，汉代给我的感觉是最好的，因为这一段时间有作为的名太守
很多。虽然这一时期酷吏也不少，但总的来说，这一时期的太守还是让人感到是充满
生气和个人魅力的地方长官。造成这一现象有很多原因，比如王夫之所说的，“汉之
太守,去古诸侯也无几,辟除赏罚兵刑赋役皆得以专制” （《读通鉴论》卷二十二，
660－661页），皇帝赋予地方的自主权力很大，所以能够成就一番作为；另外，“汉
时属吏，对郡守犹有君臣关系，如为之报仇，如为之作代，如为之护丧，此盖隶属关
系以外之尽忠也”（336页，陈登原，《国史旧闻》第一分册，中华书局，2000年）
，换言之，郡守对其治下的属吏有绝对的处置权，其政令执行也比较有效率，比之远
在都城的皇帝，他也是一个小小的土皇帝。这点和近代西方的地方民主自治之制度设
计，存在一些相似之处。民主
选举地方长官的制度含义，在于剥离了地方长官和中央长官的从属关系，使地方制度
能够在较多方面摆脱中央的摯肘，从而也在较多方面能为本地各方利益服务。虽然一
个西汉太守和一位纽约市长在观念和价值取舍上存在很大的差异，但地方长官能够长
期执政，中央对其具体政务的影响较弱，对于短期政绩不太关注，所以还是让两汉出
了不少有作为的太守。太守能够有所作为，既能对地方治理有所裨益，当然也能造成
很多伤害，所以两汉时期酷吏也多，但对于中央来说，一个有作为的太守却并不让人
放心：东汉末年，地方豪强势力之强盛，与太守之传统势力，存在不可忽视的联系；
而唐代藩镇之祸，则是又一例证。
当然，两汉时太守权力很大，并不意味着中央对他们没有约束，实际上，这种约束力
在制度上是越来越强，以至地方吏治不再是一个简单的“治民”问题，而是以“治官
”为中心。从两汉到明清，地方官员权力受到多方削弱。一是地方行政层级越来越细
分，中央对地方在纵深上的触及是越来越深入，即使小小的县令，在名义上也要求由
皇帝来任命；二是行政区域上越来越狭窄。“汉时太守，其管辖之地，较后世为广阔
”（337页，陈登原，同上），而后至明清，则以州县为基本行政单位，其数字和地
域大小，则越来越成反比趋势；三是地方长官的权力渐次受到削弱或者剥夺，地方官
员无法独断专行，这其中又有两点原因：1）是地方权力被中枢所收回，2）是同等权
力有越来越多的地方长官所行事，而地方吏治的问题，则基本上变成一个监察和人事
问题，“治民”倒反而在其次了。
如此之变化，在于强干弱枝，免除地方尾大不掉、渐成威胁中央的势力。然而，如此
行政细分和地方权力的削弱，又造成诸多问题：一是使得治理事权向下倾斜，作为最
为基层的地方长官，县令的职责就相对重要，“唐、宋已降，虽有府州以统县，有禀
承稽核之任
，而诛赏废置之权不得而专，县令皆可自行其意以令其民，于是天下之治乱，生民之
生死，惟县令贪廉是视，而县令之重也甚矣” （《读通鉴论》卷二十二，660－661
页），这对于皇帝来说，监察一千个县令显然比监察一百个太守更为繁重；二是，与
此同时，中枢却仍然只有一个，这就势必造成对地方基层长官的监察，在事实上又不
得不设置更多较高一层的行政级别来加以执行，如此，就造成“夫县令之任重矣，而
其秩则卑”，权力和责任越来越不对称；三是，由此而扭曲了地方吏治的根本问题—
—“治民”，而变成了“治官”，这是舍本逐末的结果。中枢收回地方诸多大权并对
地方长官施加诸多限制，本来是为了防止地方坐大，威胁中央，但却走过头了，反而
掩蔽了地方吏治的“治民”责任，得失相较，其弊端是显而易见的。
直到当代，传统社会遗留下来的传统老问题，似乎还在继续蔓延，新中国成立之后，
地方基层又深入到乡（镇）一级，比之传统，问题更为突出。曹锦清就曾详细说明当
代中国“中国地方政治与行政管理存在的三大问题”时，其中第一问题就是当代地方
行政体系中“管理层次太多。从省、市、县到乡（镇）、村共计五层，能否减去两层
？在此五层中，直接管理民众的只是乡、村两层，其上三层只是管“官”的。亲民之
官，位卑而权轻；管官之官，位高而权重。故而亲民之官主要对上负责，很少有可能
对下负责。”（《469页，曹锦清著，《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观
察与思考》，上海文艺出版社，2000.9月》）
这样看来，古今确实都存在地方吏治的问题，当然，对于这个问题的解决，似乎也成
为必需要面对的问题了，然而，出路究竟在哪里呢？

注：《读通鉴论》，【清】王夫之，中华书局，1975年版

本文作者：潘忠伟
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我从作者的主页上转的
网站上他说保留著作权
因此最后帮他署了名字，没有侵犯版权，呵呵
【 在 wizard (请保持沉默) 的大作中提到: 】
: 大哥，转载能不能标个出处啊，这是当年原发在reader版的吧
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