本文摘自《中共党史研究》2006年第1期 作者：罗平汉

1959年以来的粮食紧张情况，是新中国成立以来从未有过的。面对日益严重的粮食
问题，从中央到地方都采取了一系列的紧急措施。

一是抓紧粮食的调运。1960年开春后，针对京、津、沪、辽等地的粮食库存大幅度
减少、供应紧张的情况，中共中央决定成立粮、油、棉调运指挥部，由国务院副总
理、财政部长李先念负责，并有国家经委、铁道部、交通部、粮食部主要负责人参
加。1960年2月18日，李先念就立即突击调运粮、油、棉问题，向中共中央和毛泽
东建议采取如下紧急措施：（一）责成有关省、自治区和铁道、交通部门必须保证
按时完成中央确定的粮食调运计划；（二）在突击运粮期间，对粮食的调运应尽量
优先安排，即便外贸出口的粮油也应暂时让路；（三）提前拨给各省、自治区按原
计划分配的汽车；（四）除人民公社的专业运输队外，组织必要的副业运输队参加
突击运输。2月21日，中共中央批转了李先念的报告，要求各地立即研究执行，并
且提出“凡是有粮食调出任务的省份，应当紧急动员起来，掀起一个调运粮食的突
击运动，坚决保证完成当前的粮食调运任务”。

1960年4月19日，中共中央再次批转国务院财贸办公室《关于紧急调运粮食的几项
措施的报告》，要求在新粮上市前的50天到两个月内，各省、市、自治区党委，粮
食和交通运输部门，必须全力以赴，采取各种措施保证完成第二季度56亿斤粮食的
调运任务，其他物资的运输要暂时为调运粮食让路。此后，中共中央几乎每月都要
就粮食调运问题发出紧急指示，要求各省、市、自治区党委第一书记亲自检查粮食
调运工作，确保每月粮食调运计划的完成。当时，粮食库存很少，只能是夏秋将南
方早熟的粮食运往北方，冬春将北方晚熟的粮食运往南方进行调节，以缓燃眉之急
。

二是压低农村和城市的口粮标准。1960年9月7日，中共中央作出《关于压低农村和
城市的口粮标准的指示》，规定农村的口粮标准，淮河以南每人全年原粮360斤，
遭灾的地方应更低。丰收的地方，除了完成原定的外调和为支援灾区而增加的外调
任务外，如果还有余粮，可以提高到原粮380斤，但最多不能超过原粮400斤。淮河
以北的农村口粮标准，应当压低到人均全年原粮300斤左右，东北一部分严寒地区
可以稍高，而各省的重灾区则压低到300斤以下。其实，这个时期许多农村的口粮
根本不可能达到这个标准。由于1960年粮食减产已成定局，农民口粮已降低到了仅
维持生命甚至连生命都难以维持的极限，已不可能通过加大征购量来保证城镇居民
粮食供应，惟有在压低农民留粮指标的同时，相应减少城市居民的粮食供应标准。
为此，《中共中央关于压低农村和城市的口粮标准的指示》中明确规定：“除了高
温、高空、井下和担负重体力劳动的职工外，其余的全部城市人口，每人每月须压
低口粮标准两斤左右（商品粮）。”通过核实城市人口，压缩口粮供应标准，核减
不合理的粮食供应，仅北京市每月减少粮食供应530万斤，人均压缩了口粮3斤。

三是提倡“瓜菜代”。早在1960年2月，中共中央、国务院就作出了《关于当前蔬
菜工作的指示》，要求将蔬菜的生产和供应，不仅作为一项经济任务，而且要作为
一项政治任务，所有城市和农村的党委与人民委员会，都要抓紧蔬菜的生产。到了
1960年夏天，粮食问题的严重性更加凸现出来，中共中央在这年6月作出的《关于
抗旱备荒的指示》中，再次提出要抓紧目前植物生长最强季节，大种瓜菜，以备必
要时度荒之用。所谓“代”，指的就是代食品。“代食品”是那个年代的专有名词
，顾名思义，就是能代替食品的物品。


1960年11月14日，中共中央发出《关于立即开展大规模采集和制造代食品运动的紧
急指示》，指示：由于严重的自然灾害带来的暂时的困难，使城市和乡村的口粮标
准有所降低，肉类和油有所减少，因此，除了要千方百计地增加粮食、增加瓜菜外
，还要千方百计地增产各种代食品。目前秋去冬来，大部分地区的农作物已经收获
完毕，秆叶即将干枯，树叶已经开始或者即将枯黄，“各地必须更大规模地动员群
众，抓时机，抢时间，迅速地把那些可以制成代食品的树叶、草根和野生植物尽可
能采集起来（做叶蛋白的要随采集随加工），把那些可以制成代食品的秸秆和植物
根尽可能地保存起来，不要都烧掉；并且有计划有步骤地制成各种代食品。”为了
加强代食品运动的领导，中共中央还成立了以周恩来为首，成员有李富春、李先念
、谭震林、习仲勋的中央代食品运动五人领导小组，并成立了专门的办公室。各地
也照此办理，成立代食品工作领导小组和办公室，以加强对代食品生产的领导。

四是紧急进口粮食。从1958年起，一连三年超越国家的承受能力，出口了大批的粮
食。其中，1958年进出口相抵，净出口65亿斤，比1957年猛增73.1%；1959年净出
口94.8亿斤，比1958年又增加45.9%，相当于1957年的2.5倍。1960年在粮食收不抵
支的情况下，仍净出口20亿斤。1960年因农业歉收征购量减少、城镇人口增加，伴
随而来的是商品粮供应量增大而造成的粮食收支逆差，仅靠加强粮食调拨，降低口
粮标准，搞“瓜菜代”，都难以缓解粮食供应的紧张局面。1960年冬，粮食形势越
来越严峻。这年11月，国家上调粮食的任务只完成了64.4%。12月头4天每天运粮比
11月份平均下降了20%，比中共中央要求的减少了一半，交通沿线粮食库存普遍空
虚。然而，问题并不在于运输能力不足，而是在农村已没有多余的粮食可以调出。
面对如此严重的形势，周恩来和陈云建议：下决心进口一批粮食以渡过难关。

1960年12月底，周恩来、陈云和外贸部长叶季壮商量后，确定进口粮食数量为120
万吨。随后，中共中央决定加大进口，数量增大到50亿斤。1961年3月，中共中央
在广州召开的工作会议上，又决定进口100亿斤。从1961年到1965年，我国共进口
粮食547亿斤，年均109.4亿斤。同期共出口粮食127亿斤，进出口相抵，净进口粮
食420亿斤，年净进口84亿斤。

五是大幅度精简城镇人口。中国作为一个农业大国，仅靠进口是不能从根本上解决
粮食问题的。而且进口粮食需要花去大量的外汇，这几年用在粮食进口上的外汇占
去了国家外汇总数的1/4，共约5亿美元，这必然要压缩其他物资的进口。

为了从根本上解决粮食问题，中共中央决定大量精简城镇人口，增加农村劳动力，
减少城镇粮食供应量。

据国家统计局年底公布的数字，1958年底，全国职工人数比1957年底增加了40%，
即增加了990万，职工总数达到了4400万人。新增的职工中，从社会上招收的约
650万人，其中来自农村的410多万人，合作商店店员和手工业合作社社员转为国营
企业职工的250万人，军队转业55万人，毕业学生就业38万人。在1959年上半年的
纠“左”过程中，对过度膨胀的职工队伍作了有限度的精简。截至1959年6月底，
全部工业和基本建设部门共精简职工605.4万人，扣除这年上半年新增加和1958年
统计漏报的人数，实际精简了456万人。

1959年庐山会议后在全党范围内“反右倾”，再度搞“大跃进”，使职工队伍第二
次膨胀，城镇人口也大幅度增加。1957年全国职工共计3101万人，1960年达到
5969万人，1958年至1960年三年共计增加2868万人；1957年全国城镇人口总计为
9949万人，1960年达到13073万人，1958年至1960年共计增加城镇人口3124万人。
在新增加的2800多万职工中，来自农村的有近2000万人。

从1961年开始，全国开展大规模精简职工和城镇人口的工作，1961年4月，中共中
央批转了中央精简干部和安排劳动力五人小组《关于调整农村劳动力和精简下放职
工问题的报告》，并指出：“安排好城乡各方面的劳动力和精简职工，是当前国家
建设工作中的一个突出重要的问题”，“必须切实安排好劳动力和厉行精简”。6
月28日，中共中央又发出《关于精简职工工作若干问题的通知》，规定了精简的对
象、被精简人员的待遇、精简人员回乡后的安置、精简人员应注意的事项等。此后
，中共中央和国务院又多次就精简职工和城镇人口问题作出指示。从1961年1月至
1963年6月，全国共精简职工1887万人，城镇人口共计减少了2600万人。

城镇人口的精简，最直接的效果是减少了粮食销量，缓减粮食供应的压力。从
1961年到1963年10月底，全国非农业人口口粮和食品工业用粮销量共减少了138.4
亿斤。同时精简下来的近2000万职工中，有67%的职工回到了农村。农业生产第一
线的劳动力，1962年底达到了21373万人，超过了1957年的20566万人，有力地加强
了农业生产。

在采取以上措施的同时，为了调动人民公社广大农民粮食生产的积极性，国家在这
几年还多次提高粮食收购价格，并实行农副产品奖售、换购工业品的办法。更重要
的是，以1961年春《农村人民公社工作条例》（即农业六十条）的起草为标志，党
的农村政策作了重大调整，如恢复了农民的自留地，允许农民从事家庭副业，解散
了公共食堂，取消了平均主义的供给制，缩小了社队规模，将基本核算单位下放到
生产小队一级，从而更加激发了广大农民的生产积极性。农村形势在1962年出现明
显好转，农业产值1962年比1961年增长了6.2%，粮食产量1962年达到了3200亿斤，
比1960年的2870亿斤增加了430亿斤。1962年，全国城乡人均消费粮食330斤，其中
城镇居民368斤，农业人口322斤。一度极为严重的粮食危机终于缓解，共和国经济
也由此走出困境。
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