地方吏治的困惑（下）——读《读通鉴论》有感之六
应该承认，只要不太胡涂的皇帝都相当重视地方吏治，比如王夫之谈到，“明帝永平
三年，以左冯翊郭丹为司徒，郡守入为三公，循西汉之制也，而尤不待内迁而速拔之
以升。”（160页）但这种重视有时候反而会连累整个朝廷，王夫之就对此表示不满
，三公是举大纲、坐而论道的，而郡守则是要执行具体政务的，他不能“以郡守织悉
必察之能，赞君道而摄大纲，则琐细而亏其大者多矣。”（《读通鉴论》卷七，160
－161页）看来，地方吏治还不同于中央的政务，所以从地方选拔官员到中央担当朝
廷重臣，王夫之是不太赞同的，所以他说，“是道也，以奖郡守，使劝进于治理，重
其权而使安于其职则得也；若以善三公之选，则有不贵于此者”（同上）。
不仅地方吏治与中央朝政有所差异，而且对于各地的地方吏治也要区别对待，不能一
概而论。“五方之政，刚柔之性异于天，饶瘠之产异于地，一郡之利病，施于百里以
外，则利其病而病其利。”（《读通鉴论》卷七，160－161页）显然，对于地方官员
的选拔和调动，也要慎之又慎，因为能在河北当好一县之长的，并不等于也能在广东
当好县长。这一问题如果从更大的角度着眼，则又牵扯到地方长官的任命和调动原则
。一个人是否有担当地方长官的能力，“才不才非有前效之可验，欲先辨而使克副其
职，虽具知人之鉴者未易也”。（《读通鉴论》卷二十二，660－661页）中国历朝历
代，对于地方官员的任命，曾经下了很大的功夫，这其中有些是为了防止地方专权，
威胁中央，比如为了防止地方长官掌握军权，“自宋以文臣知州事，历代因之，遂无
弱干强枝之患”（赵翼，《廿二史箚记》，430页，中华书局，1984年）。可地方吏
治的关键问题，却不在此，而在于能得到为民服务的“好官”、防止贪劣之徒进入地
方长官的行列。这其中从制度建设着眼，最为突出的一点是地方行政体系的日趋繁密
。当然，只有地方行政体系较为健全，许多监察措施才能施行，对于地方官员的考核
才有可能施行较为稳妥的量化标准，比如清代之“大计”。然而，任何考核和监察措
施，都是有一利必有一弊。比如到清代仍然施行的保举法。早在唐代，“玄宗敕在京
官五品以上、外官刺史四府上佐、各举县令，诚重之也。” 但这种做法从一开始就
存在弊端，“重之于举之之始，必将以保任分功罪，其得也，但得文饰治具之士，葸
弱免咎，而无以利民；其失也，举主畏连坐之罚，而互相揜蔽以盖其奸；则保举之
法，不足以肃官常、泽民生，固已。重之者，岂徒在选举之日乎？”（《读通鉴论》
卷二十二，660－661页）所以历朝历代，对此都会有相关的豁免例外情况之出现：保
举之人如果能事先检举被保举人的过错，则很容易免除相关的处分。而这种例外一旦
成为惯例之后，这一保举法的意义就完全丧失殆尽了。保举的目的：一在于督饬官员
替朝廷选贤举能；二在于这种选举当中须对被选举人承当相应的连带责任，而不能以
权谋私，更不能专权行事；但在事实上，这又不可能做到，所以只能凭皇帝的一时好
恶来裁决了。所以中国的法治到最后都沦为一个人治的问题，与法治措施本身的不可
施行，存在密切的关系。
当然，地方行政体系越趋繁密的原因，除了完善地方治理外，还有加强皇权的考虑。
大概正是这种两重性的目的，从而最终造成这一解决问题的方法现在却成为地方吏治
最大的弊端。如上文所述，地方行政体系的繁杂已经成为地方吏治留下来的痼疾了。
因此，对于地方行政体系的精简，似乎理所当然成为解决问题的关键。那么，这又该
从何处着手呢？
对于日趋繁密的地方行政体系，曹锦清就认为需要“减少地方行政管理层次。现行地
方行政管理层次太多，从省、市、县到乡、村，
共有五大层次。直接管理“民”的是乡、村两个层次，省、市、县三个层次差不多都
是管“官”的。我们能否取消市、乡这两个层次，讲地方行政简化为省、县、村三个
层次呢？方法是：①将省的数量增加一倍，每省下辖五六十个县。②扩大行政村的规
模，使之相当于乡镇规模的三分之一或二分之一”。（365页，曹锦清著，《黄河边
的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社，2000.9月》当然
，这只是解决当代吏治问题的一种方案，其主要内容，还在于减少管官之官，提高管
民之官的权力和品秩，使上下之情更为畅通。而要实现这一目的的方式，我认为还需
要
施行民主政治进行辅助。
民主政治的技术性优势（或者说制度特点）在于它的稳定性。股市中我们常说不能把
所有的鸡蛋放在同一个篮子里，这是为了规避风险而牺牲投机的收益。在我看来，这
条规则在政治制度上也有很强的适用性，因为中央集权政治，其实就是把所有鸡蛋交
由中央控制，而由此派生了许多防止“鸡蛋”破碎的地方制度设计；相比较而言，地
方官员民选制度就在于把每个地方的“鸡蛋”交给各地来控制，这样就无形中减少了
地方吏治的风险和波及面。比如清末，我们先不谈其它原因，就单从地方制度设计着
眼来看，武昌首义而造
成全盘崩溃的局面，也在于中央集权政治及其容易使得整个行政管理体系“牵一发而
动全身”，整个系统缺乏稳定性，所以一旦各省纷纷独立，袁世凯就能够乘其势挟制
清室了。相比较而言，西汉时有“七国之乱”却不能动摇根本，与西汉地方吏治的松
散局面（其效果类似于“鸡蛋”的分散放置），存在很大关系。
当然，民主是解决问题的根本之道，但对中国来说，提倡民主似乎有些不识抬举。这
就好比一个人，由于抽烟而得肺癌，到临终时却有人劝他不要吸烟，这似乎有些不识
大体了。民主对于专政，犹如禁绝吸烟对于肺癌，对于已经不可挽回之势，急切的希
望只能是在传统的制度框架之内，能对吏治有所整饬。“宣帝重二千石，而循吏有余
美，龚遂、黄霸、尹翁归、赵广汉、张敞、韩延寿，皆籍籍焉。”（《读通鉴论》，
卷四，86页）至于具体做法，则要“重宪纪以纠其不若，则有所戒也；县清要以待其
拔擢，则有所劝也。成法之外，许以因地而便民，则权可任也；供顿驿递之役，委之
薄尉，而弗效亵役之劳，则可砺也。夫然，则贤者志得，而不才者亦勉而自惜；若其
尤不肖者，固比类相形，愆尤易见，持法以议其后，亦不患稂莠之难除矣”（《读通
鉴论》卷二十二，660－661页）。王夫之所说的不一定能实现，但作为一个理想的目
标，还是让人羡慕的。
注：《读通鉴论》，【清】王夫之，中华书局，1975年版
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