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抗美援朝战争是第二次世界大战后，爆发的第一场由美国挑起的大规模的国际性局部战争；是中共中央决策，志在保卫祖国，支援邻国朝鲜抗击美国侵略，捍卫世界和平，而被迫参与的一场正义战争。这场战争的胜利，在国际舞台上赢得了新中国的国威和军威，是立国之战，为新中国的巩固、建设和发展及国际地位的确立，奠定了重要基础。这场战争发生在新中国初创的艰难时期，发生在中国共产党探索执掌全国政权规律的起步时期。如果说，共产党在武装斗争方面曾有过 28 年的经验积累，那么，在整合国家财经力量，支援前线，稳定后方，推进建设方面是没有全局性经验的。在近三年的时间里，在中共中央、政务院的领导下，陈云主政中财委，带领全国财经干部，协同各级人民政府，团结一致，共克时艰，使国家财经工作显示出集中高效、统筹协调、治理有序的突出特点。回顾这段历史，对处在百年未有之大变局中的国人来说，有着深刻启迪。
一、应对紧张的国际局势和确定抗美援朝开始后的财经工作方针
新中国成立不到一年，在党中央和政务院领导下，治理了通货膨胀，统一了国家财经，调整了工商业，解放了除西藏和台湾以外的中国大陆。根据国家形势的变化，1950 年 4 月，中央政治局会议决定，人民解放军进行整编复员，1950 年内由 550 万人整编为400 万人。6 月，毛主席在党的七届三中全会上提出，通过土地改革、工商业调整、国家机构经费大量节减，用约三年时间实现国家财政经济状况的根本好转。
按照中央方针，政务院及中财委计划用三或五年时间恢复生产，然后进行大规模经济建设；预计军费从 1950 年的占总预算支出 的 43% ， 减 少 到 1951 年 的30%；以预算的 70%投入经济、文化、教育、卫生事业和改善人民生活。
中国人民建设家园，安居乐业的美好愿景，很快被美国的侵略行径打破了。6 月 25 日，朝鲜内战爆发；27 日，美国总统杜鲁门发表声明，宣布武装干涉朝鲜，同时武力阻止中国政府解放台湾，美海军第七舰队侵入台湾海峡。随后，加紧武装干涉越南、菲律宾，在朝鲜、台湾、越南、菲律宾几个方向对新中国造成威胁。中国所处的国际局势骤然恶化。
陈云领导中财委，密切关注国际局势变化而引起的国内财经波动，并及时采取应对措施，稳定国内财经秩序。
首当其冲的是稳定国内金融物价。美国武装干涉朝鲜和第七舰队进入台湾海峡后，天津股市波动，6 月 28 和 29 两日，开滦、启新股票跌落 28%至 30%；上海纱价从 530 万元涨至 540 万元；大城市进口的工业器材及原料涨幅较大；金银、美钞感觉灵敏，波动也很大。国内主要物资由于贸易公司力量雄厚，商人未敢轻举妄动。陈云冷静观察后，与薄一波对国内物价波动特点作出三点概括：“（1）主要物资物价欲动未果。（2）进口货涨价。（3）金银、美钞涨价。”
据情势分析，6 月 29 日，中财委果断发出《关于稳定金融物价的指示》。要求各地贸易公司合作社，按照中央贸易部规定的牌价放手抛售一切存货，不得惜售，不得抬价。要求中央贸易部，迅速、稳当、有步骤地购买国内市场上缺乏的五金器材、染料、化学药品等进口品，以保证进口品价格的平稳。要求中国人民银行，对外汇牌价适当调整，以利于进口；并对私人供汇适当放宽尺度；必要时拨付外汇专购市场缺乏的各类进口物品。要求各地，清理仓库中已经清出的五金器材、药品、染料，除酌量保留自己两月需用量外，尽量抛售；各公营企业在一个月内，尽量减少当下非十分必要的入口器材的收购。要求各级人民政府及财委，加强黄金、银元的管理，防止抬高黄金、银元价格，扰乱市场；对于可能发生的物价波动严密注意，若有波动，组织力量坚决击退，给投机者以沉重打击。在上述措施综合发力下，国内市场出现的物价波动，一度平息。
为适应时局变化，陈云领导中财委迅速筹划新谋略。8 月下旬，中财委主持召开全国计划会议，主题是讨论编制 1951 年计划和三年奋斗目标。根据党的七届三中全会精神和美国侵朝战争发生后的局势，会议认为，我国仍面临着争取财经情况根本好转的艰巨任务。由于财力、物力和人力的限制，由于加强国防建设的需要，由于工业本身半殖民地的影响还没有根本消除，在两、三年内不可能进行大规模的经济建设，主要任务是搞好经济的调整与恢复，为将来大规模的经济建设做准备。工业的调整与恢复，要立足现有基础，不能盲目，要在调整中恢复，努力作好以下工作：组织生产过去依赖国外供应的原材料，如火柴、造纸和军工所需的化工原料；改变工业生产过分集中沿海地区的不合理现象，将一部分工厂适当迁移到接近原料、市场的地区；根据产销平衡原则，合理安排工业各部门的生产；对不合理的同类大小工厂进行合并；在生产安排上，要鼓励先进，淘汰落后；在全国范围内进行技术人员和工人的调整，以适应工业建设的需要。三年内，工业方面的新建设，要放在加强国防力量方面；新建设必须经过调查、勘察、设计，按施工图组织施工。会议的谋划，立足了时局，同时深度结合党的七届三中全会精神，着眼点并未仅仅放在应对战争上，体现了中期目标与近期任务紧密结合的谋略特点。
10 月 7 日，美军越过“三八线”，突破中国政府多次警示的底线，大举向朝鲜北方进犯。此前，朝鲜首相金日成代表党和政府，已正式请求中国派出部队，援助朝鲜，共同抗击美国的侵略。10 月8 日，毛主席发出《关于组成中国人民志愿军的命令》。19 日，中国人民志愿军入朝参战。
经济的稳固是政治和军事斗争胜利的基础。新的形势对财经工作提出新的任务，要求中央拿出指导全局的方针。10 月 25 日，志愿军发起入朝后第一次战役。毛主席全力投入作战方针与部署的研究和指挥中，谋划国内财经方针的重任落在中财委主任陈云肩上。
财经工作方针的确定在当时非常紧要。10 月 26 日，陈云、薄一波联名给毛主席并中央写报告，阐述对战局的三种估计：一是邻境战争，国内平安；二是邻境战争，国内被炸；三是邻境战争，敌人在国内海口登陆，全国卷入战争。陈、薄建议“我们的对策暂以第二种局势为基点”，“缩小经济投资与适当扩大剪刀差，增加贸易收入，以应付增加了的军费支出和准备被炸后的税收减少。”“如果不是有计划地扩大剪刀差而多发钞票，由物价波动而来的人民损失将更大。”陈、薄预见：“无论战争或和平，都难避免统购统销。”次日，中央即向各中央局转发陈、薄报告；同日，任弼时逝世；随后，陈云被递补为中央书记处书记，代表党中央担起了领导筹谋抗美援朝开始后财经工作方针的重任。
11 月 7 日，陈云主持召开了全国各大区财委副主任会议，通报了中财委对抗美援朝初期全国财政经济情况的估计及对策，讨论了 1951 年财政收支方针等问题。在这次会议的基础上，11 月中下旬，陈云主持召开全国第二次财政工作会议，完成了抗美援朝开始后财经工作方针的定夺。
陈云在 11 月 15 日开幕会的报告中沉着地说：今天只讲 1951年财经工作方针问题。“这个问题的性质，是属于财经工作中的政治，需要首先弄清楚。”时局发展有三种情况：邻境战争，国内平安；国内被炸；敌人在我海口登陆，全国卷入战争。会议开幕时，志愿军入朝第一次战役已经胜利，战局稳住。故陈云坚定地说：我们的对策，暂以第二种局势为基点，把 1951 年的财经工作方针放在抗美援朝战争的基础上，表现在财政上就是要增加军费及与军事有关的支出，同时各种收入也必然要减少。
陈云论述了财经工作的排序。“战争第一，这是无疑问的。一切服从战争，一切为了战争的胜利。没有战争的胜利，其他无从说起。”对此，会上没有争议。争执在何者是第二？何者第三？陈云明确表态，“我以为第二应该是维持市场，求得金融物价不要大乱；第三才是其他各种带投资性的经济和文化的支出。”
为什么把稳定市场列在第二？陈云说，因为我们已占有全国，交通恢复，财经基本统一，市场物价会对生产和人民生活产生全局影响；且我们物资储备薄弱，经济基础不巩固，如果平抑不了物价，政治上不利，军事也受影响，危害很大，这是我们的弱点。力争市场物价稳定的方法是求得收支平衡，尽力削减以至消灭赤字。财政金融平稳，市场物价的平稳才有基础。故我们在财政上，支出要用“削萝卜”的办法，收入要用“挤牛奶”的办法。
为什么带投资性的支出列在第三？陈云说：“在任何一个国家的财政方针上，都不可能又战争又建设，不可能两者并列，两头兼顾。”财政上的各项支出，必须分清主次，不能面面俱到。战争第一的观点表现在财政上，就是在预算上要尽可能满足战争的需要。对直接与战争有关的军工投资，对财政收入直接有帮助的投资，对稳定市场有密切关系的投资，应该予以满足。战争结束以后，才能集中力量搞经济建设，但我们现在可以做各种准备工作。
努力增加财政收入是财经工作目前最重要的任务。陈云提出了增收的初步思路：1951 年地方收入，如公粮附加及企业收入，要缴中央一部分。扩大地方武装的开支，要由各地自行解决。国家要大力收购农产品和土特产品，提高农民的购买力。各级政府及税收机关要加紧税收工作。要实行棉纱和棉布的统购统销，国家开征棉纱统销税。在财政上，要厉行节约，局部必须服从全体。
会议热烈讨论了陈云开幕会的讲话。与会者的共识，清晰反映在 11 月 27 日陈云闭幕会的讲话中。第一，中央“已经基本上同意”会议讨论确定的 1951 年财经工作的方针。但方针初提时的“战争第一”转换为“国防第一”。这是会议最重要的成果。第二，增收的重点在于帮助农民销出农副土特产品，这是国家取得税收的前提，也是目前活跃中国经济的关键。第三，市场稳定的着力点在于稳定金融；保障金融稳定的关键是财政收支要平衡，尽量不发或少发票子。同时要加强物资供应；加强运输工作；实行纱布统购统销，为稳定市场提供保障。第四，在缩减经济和文化投资的问题上统一了认识。
从党的七届三中全会，确定缩减军费、集中力量进行经济建设的财经方针，到全国第二次财政会议，确定抗美援朝开始后的“国防第一，稳定市场第二，其他第三”的财经工作方针，时隔不足半年。在局势骤然变化，战局尚不明朗的情况下，陈云领导中财委，集中全党财经工作领导干部的思想智慧，为党和国家迅速适应美国政府突如其来强加于中国人民的邻境战争，最大限度防范和化解社会经济生活中出现的危机，以支撑前方军事斗争所需战费和物资，巩固后方人心和社会经济，提供了明确的财政工作方针。
二、迅速谋划和出台系列落实抗美援朝开始后的财经工作方针的宏观财经政策
抗美援朝开始后的财经工作方针确定后，如何落实成为紧要问题。1950 年 12 月 1 日，陈云在政务院第 61 次会议上又作了《抗美援朝初期的财政问题》的报告。针对 1951 年财政收支方面将面临的军费增加，税收及公营企业收入减少，钞票流通量还要增加三种情况，陈云提出六项政策。一是缩小投资，减少 1951 年的临时费。二是实行决算、预算和设计施工审核等制度，避免浪费。三是地方公粮附加，再增加 15%，同时在农村中征收契税。四是酌量增加若干货物税、出口进口税。五是在公营企业中强制实行保险制度，私营企业提倡实行。六是酌量增加城市税收附加项目，略为提高某些物价的税率。实施这些政策的目的是，减少支出、避免浪费、增加收入、不靠发行而支撑战费。
为控制财经局势，陈云在报告中，进一步明确了几项对财经工作全局有直接影响的问题。一是纱布统购，政府可优先收购，并保障纱布厂商的利润；同时加强对纱布配售的管制。二是加强运输管理和指挥机构。三是再次强调税收的大部分将由农民负担，必须设法帮农民把土特产销售出去；同时注意解决好三个问题：通过国家贷款或与农民签订合同的方式，解决资金问题；通过开办训练班，解决贸易工作人员知识不足的问题；通过各地设立合作社或地方代理机关，实现国营经济的领导，并努力搞好土改后的农业生产。陈云的报告使全党财经干部，对如何落实抗美援朝开始后的财经工作方针，有了进一步理解和把握。
在党内对财经局势及应对方针日益明确的基础上，陈云领导中财委及所属部门协助政务院，在 1950 年的最后三个月，迅速出台一系列金融、财政、市场与生产方面的具体政策，稳住了因国际局势紧张和抗美援朝战争开始后，财经工作一时不适应，而出现的混乱局面，有条不紊地引领国家财经工作，坚实地踏上了应对抗美援朝新形势和任务的轨道。
在金融工作方面，实行紧缩政策，加强管理。当时国家银行共吸收存款 18 万亿元，90%是大、小公家的。抗美援朝战争开始前后的一个多月，部队、机关、团体不断向国家银行提款，10 多天已提6000 亿元，如不制止，有续提之势，将迫使银行透支发行，埋下金融混乱的陷患。为制止事态发展，中财委于 11 月 3 日发出《关于冻结现金和稳定物价措施的指示》，决定从 11 月 5 日起，冻结部队、机关、团体存款，缓购农产品；冻结期限一个月左右。此项决定对稳定一度出现的金融与市场波动起到重要作用。但冻结一月的期限很短，要稳定金融局势，中财委必须拿出长久性的财经制度性措施，以巩固金融环境和强化财政制度。12 月 1 日政务院第 61 次政务会议，通过了陈云起草的《政务院关于决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》。通过这项决定的实行，国家建立了决算制度、预算审核制度，加强了投资的计划性和货币管理。12月 25 日，中财委又批准下发试行中国人民银行拟订的《货币管理实施办法》和《货币收支计划编制办法》，为主动掌握与调剂货币流通以巩固金融，使属于国家的但分散在各单位的资金充分集中统一有效使用，以适应国家经济建设中巨大资金的需要，并促进国家经济核算及计划的执行，提供了政策依据。另外，中财委加强了对企业资金的管理，拟订《关于限期清理企业资产与确定资金的建议报告》，对国营企业资产进行彻底清理与估价，以促进企业建立经济核算制，提高企业管理效益。该报告于 11 月 7 日由中央批复同意，后由政务院公布实施。12 月29 日政务院第 65 次政务会议，又通过了中财委私人企业局起草的《私营企业暂行条例》，并于次日立即公布。其主要精神是鼓励私人资本投资于有利于国计民生的事业，这在当时国家财政紧张，用于经济文化建设资金有限的情况下，利于人民政府尽可能凝聚国内私人资金力量，弥补和支持国家建设资金的不足，以推动社会经济的发展。
在财政方面，建立全国财政检查机构系统，加强税收工作。抗美援朝战争开始后，为进一步巩固财经统一的管理和领导，巩固财政收支平衡，厉行节约，政务院发出《加强国家财政管理严格执行财政纪律》的指示。11 月 15 日，政务院公布《财政部设置财政检查机构办法》，对财政检查机构与制度的确立作出规定。为落实政务院的指示，中财委副主任兼财政部部长薄一波主持财政部，提出设置财政检查机构的原则，要求大行政区及省市级和相当于省的行政区人民行政公署，普遍设置财政检查机构，并尽早落实。在政务院及中央财政部的共同努力下，国家财政检查制度与机构的迅速建立，为促进国家财经系统有序并高效运转，保障有限的国家财力能够最大限度地合理使用，促进国家财政收入的增加和减少浪费，起了重要保障作用。12月 15 日政务院第 63 次政务会议，通过了中财委及财政部谋划的五项税收及管理条例：《屠宰税暂行条例》《印花税暂行条例》《利息所得税暂行条例》和《工商业税民主评议委员会组织通则》《税务覆议委员会组织通则》，12 月 19日同时公布。这五项法令，为充裕国家税收，创造了法规依据；也为加强和推动国家税务工作的效率和效益，创造了组织和政策法规方面的条件。12 月 23 日，中财委又出台《关于国营企业必须向中国人民保险公司进行保险的指示》，这是保护与发展生产，保护劳动人民的福利；也是当时财政增收的一个新渠道。
在稳定市场方面，积极部署各项措施，巩固市场秩序，保障供需。在五种经济成份并存的经济格局中，国家还没有力量全部掌握和调配社会物资，军需和民生的大量物品都要向私营企业购买；在外部局势紧张的情势下，如果不能掌控市场，一些私商就会在利益驱动下，破坏市场秩序，引起社会动荡。10 月 20 日，志愿军入朝作战次日，中财委下达了《关于防止物价波动问题的指示》，为巩固币值，平稳物价，应对突发时局，从经营、行政管理和准备特殊措施三个方面作出部署。11 月 14日，中央贸易部发出《关于取缔投机商业的几项指示》，要求严格取缔八种扰乱市场的投机商业，以巩固市场秩序，稳定物价，安定民生，防犯未然。为控制棉纱供应紧张的局势，12 月 7 日，陈云为中财委起草《关于统购棉纱的决定》，1951 年 1 月 4 日公布实施，使影响市场物价的主要物资纱布全部掌握在国家手中，大大增加了稳定市场物价的实力。稳定市场，除加强市场管理和物资调动能力外，还要有盘活全国物资和灵活运用外贸力量的工作思路。12 月，中财委指导中贸部，召开各大行政区贸易部长及各专业总公司经理的联席会议，确定 1951 年全国国营贸易的三项总任务：发展城乡和内外交流、稳定物价、实现中财委规定的上缴利润 3 万亿（东北除外）的任务。确定 1951 年国营贸易总额为 74 万亿，比 1950年增加 75%；其中国内销售 60 万亿强，出口 13 万亿强，对苏联及新民主主义国家占总额 61.3%，资本主义国家占 38.7%。确定一系列新的重要贸易经营原则和方法：各地土产公司的固定资金，不入金库，可按计划自行周转，灵活经营土产，分期向中央报告及上缴利润；边远地区及交通不发达的县，酌设一揽子性质的贸易公司，固定资金不入金库，并在各区间适当调剂资金；国营贸易公司按经济中心设置机构，不按行政区划，以免机构重叠，浪费人力物力；增设对资本主义国家的一揽子性质的进出口公司，以便于易货贸易，统一对资本主义国家的贸易斗争步调等。这次会议确定的 1951 年全国国营贸易的方针、任务和计划，体现了流通对生产与消费的全局导向作用，为保障市场的供需和稳定，增加国家贸易收入，促进经济发展，提供了具有战略意义的工作思路。
在生产方面，集中加强了对棉花生产的指导和棉纱生产的筹划。棉纱供应的紧张局面，中财委预料较早；一方面谋划棉花统购政策，一方面加强生产指导。朝战局势紧张后，中财委先指导农业部召开了棉产工作会议，确定了棉花增产的四项办法：良种收购；建立繁殖推广制度，争取三年普及；开展群众性棉花选种运动，实行田间选良及筛选、粒选；结合选种，进行棉产调查，广泛召开丰产技术座谈会。同时提出保证棉花增产的五项管理要求：政府要贯彻种棉比种粮有利的棉粮比价，优棉优价；对良种籽棉加价收购；今后扩大棉田面积，以长江以北宜棉地区为主，长江以南一般不求扩展；开展群众性丰产竞赛运动，努力提高棉田单位面积产量；各产棉重点专区，设置植棉指导区，加强植棉技术指导和良种繁殖推广、保种轧花等工作。随后，在中财委主持下召开了全国棉纺织会议，确定 1951 年棉纺织业方针为：“提高生产，改进管理，重点建设，稳步发展。”确定棉纺织业的经营方针是：“改变若干年来因袭的重业务、轻管理的观点为真正地面向生产，从管理上、技术上改进，来减低成本，积累资金。”11月，中财委先后向中共中央报送《全国棉产工作会议总结报告》和《全国棉纺织会议的综合报告》，均得到赞同和支持。这两次会议形成的政策，直接促进了农业植棉和工业纺织生产的发展。生产是稳定市场的根本之源。在棉纱供应不足的情况下，一方面实施棉纱统购，另一方面着力加强棉花和棉纺生产，这是陈云领导中财委，按照经济规律综合施策，以动员整合好社会棉花资源和棉纱生产的重要举措。实践证明，这个工作思路不仅稳定住了抗美援朝开始后的棉纱市场，也基本保障了以后的供应，维持了战时棉纱市场基本稳定的局面。
总之，在国际局势发生重大变化，对国内财经工作提出许多新的要求的情况下，中财委在主持拟订抗美援朝开始后的工作方针后，迅速领导相关财经部门，从金融、财政、市场、生产几个方面提出能够稳定住国家宏观财经局势的政策，从而使全国财经干部方向明确，齐心协力，整合力量，共克时艰，担当起了国家军事、政治、社会等方面对财经工作的新要求和新任务。12 月 26 日，毛主席主持中央人民政府委员会第 10次会议，批准了陈云《关于一九五一年度全国财政收支总概算问题的报告》。12 月 31 日，中共中央发出《关于执行一九五一年度全国财政收支总概算的指示》，肯定了中财委对 1951 年财经工作的谋划，指出 1951 年概算总方针是：“既要顾到国防开支急迫需要，又要保证财政状况和市场继续稳定。”为此，收入概算，主要依靠于税收、国营企业收入和清理仓库结余，不能依靠于赤字贷款。支出概算，国防经费加预备费已超过总数的 50%，经济文化建设及行政业务经费合共只占 42%，已不可能再少。“国防力量的加强虽为迫切需要，但必须估计到目前中国的经济基础、生产能力、技术条件和财政力量，决不能一跃而成，而只能在最大可能范围内加速我们国防建设。”量入为出，是制订1951 年财政收支总概算的主要原则。
三、抗美援朝开始后的财经工作方针的坚持与政策要点的拓展
在1950年向1951年跨进的两个多月中，朝鲜战局发生重要变化。志愿军和人民军进行的第二、三次战役相继胜利，第四次战役正在激烈进行，朝战局势根本扭转。据形势变化，陈云领导中财委一方面坚持全国第二次财政会议谋划的财经方针，另一方面努力拓展1951年财经工作要点。
思谋从1951年元月开始。1月23日，陈云在中财委第45次委务会议讲话中说，最近，中财委几位负责同志座谈财经工作要点，认为1951年要做五件事：搞好城乡交流，实现农业增产，实行经济核算，严肃财政纪律，在两年内进行经济建设准备工作。
中共中央也在筹划经济建设新战略。1月29日，毛主席在中央政治局会议上指出：“今后大计，应该是三年准备、十年建设。所谓三年准备，应当是从一九五○年算起。各级领导同志都应该心中有数，有一个计划，有步骤地去进行工作。”2月18日，中央政治局扩大会议通过毛主席起草的党内通报，要求全党干部明白“‘三年准备、十年计划经济建设’的思想”，“准备时间，现在起，还有二十二个月，必须从各方面加紧进行工作。”陈云出席了这两次政治局会议。
中央新的工作部署，坚定了陈云领导中财委将财经工作向经济建设准备方面拓展的决心。2月21日，中财委在致华东局、西南局、中南局并报中央的电报中通报：“今年财经方针初步拟定：（一）大力促进城乡地区间物资交流。（二）农业增产。（三）各企业中有重点地实行经济核算制度。（四）实行财政纪律，即严格预决算制度、施工图案、财务计划等。（五）为计划经济建设作必要准备。”电报中说的财经方针，就是中财委年初开始谋划的五个财经工作要点。
2月23日，陈云在全国公路会议上讲话，初步阐述他根据朝战局势变化和中央新的经济发展战略，对1951年财经工作方针和要点的考量。
陈云首先明确，1951年国家的财经工作方针依然是“国防第一，稳定市场第二，其他第三”。但陈云对财经工作方针侧重点的论述，已与1950年11月完全不同。“国防第一”，一带而过，不再作为重点阐述。继续强调稳定市场重要，但对市场稳定已没有忧虑，信心十足。因为1950年的粮棉收成好于1949年；工商界及人民与政府的合作比1949年进步了；战争区域扩大而引起市场变化的可能性已不大。基于这三个事实，陈云有底气地说，为弥补城乡交流资金周转不足可以发钞。
陈云着重论述了1951年经济建设投资问题。他说这年的投资“超过清朝、北洋军阀、蒋介石统治三个时期的任何一年”。投资重点是水利、铁路、纺织，特别是目前纺织工业的生产能力与农民购买力不相适应，要努力增加纺织工业的生产能力。经济建设投资要有准备，用钱要得当，不能浪费。投资要有全局观念，某些事情从各地区、各部门看重要，但从全国看就不重要，故投资要将局部要求与全局情况作比较。1951年我们要做五件事：“第一是城乡交流，第二是农业生产，第三是经济核算，第四是财政纪律，第五是建设准备。”
为了推动1951年财经工作向经济建设准备方向拓展，陈云领导中财委及所属部门在该年首季度，从金融、贸易、财政、基本建设等方面，谋划了一系列思路和措施。
在贸易工作方面，1月5日，陈云和薄一波向中共中央及各中央局递交书面报告，分析外贸形势，提出应对思路。（1）“在对美日出口被冻结、对欧洲继续出口的可能性未澄清，以及向资本主义国家大量订货未运回国以前，我对资本主义各国的出口政策，必须适合于进口的情况。”（2）中央贸易部要将出口货，按重要程度分成甲、乙、丙三类：甲类出口货与重要进口货交换，乙类出口货与次要进口货交换，丙类出口货或换货或买瑞币、英镑。（3）外贸方式，由结汇改易货；“易货方法以先进后出或分批的进出为原则”。（4）“我原由资本主义国家进口的大部物资，如钢铁、化工、电材有可能在两三年内逐渐转靠苏联、东欧供给”，“完全无需惧怕资本主义国家的封锁。”（5）国外损失国内补，1951年要全力加强国内城乡交流。按照中财委的思路，1月15日，中央贸易部召开全国对外贸易管理会议，通过《易货贸易管理暂行办法》和《易货贸易管理暂行办法实施细则》，稳住了外贸局势。3月22日，中共中央发出《关于召开土产会议加强推销土产的指示》，要求各地在两个月内召开一次土产会议，促成了1951年全国城乡物资交流高潮。
在财政工作方面，（1）调整财政管理体制。2月，中财委主持召开全国财政会议，确定划分中央、大行政区、省三级财政体制。3月29日，政务院颁发《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，对三级财政管理体制的实施作出规定。这项举措，利于国家财政统一的巩固，也利于地方因地制宜，适应了抗美援朝背景下的国内经济建设需求。（2）努力完备城市税收种类。从1950年12月至1951年4月，中财委指导财政部，先后拟定和颁行:屠宰税、印花税、利息所得税、特种消费行为税、使用牌照税以及棉纱统销税、契税，酒实行专卖等。城市税种的增加，充裕了财政收入。（3）对合作社纳税作出优惠规定。1951年春，中财委指导财政部召开的第三次全国税务会议决定：供销、消费合作社的营业税，一律按2%的税率计征；合作社营业税一律减征20%；新成立的合作社免纳所得税一年；经改造的旧合作社减半交纳所得税一年；过去不纳税的个人小生产依合作社法规，改为合作社组织，而以个人劳动力集体生产的合作社，免纳工商业税二年。这项规定有效地配合了城乡物资交流的展开。
在金融工作方面，3月9日，陈云在政务院第75次政务会议的讲话中明确，1951年银行工作的任务：“一是发行货币；二是现金管理；三是审查业务计划，掌握存款取款”，“要在一年内摸索出钞票流通的规律”，“把盲目的上海变成自觉的上海”。此前，中财委领导中国人民银行召开第二次全国金融会议，确定1951年的工作方针和任务是：巩固金融稳定，全面开展国家银行工作；最大限度集中一切私人资金，扶助城乡内外物资交流，促进工农业生产的恢复和发展等。
在建设准备工作方面，1月27日，中财委发出《关于一九五一年基本建设计划的指示》，提出三项要求：拟订基本建设计划，由上而下的控制数字与由下而上的具体计划要结合；必须严格按照先设计后施工的步骤进行；基本建设与生产管理要严格分开，不允许互相挪用经费。新中国基本建设的计划制度，是从落实这三项指示起步的。3月6日，中财委副主任李富春在第一次全国工业会议上作结论报告，确定了1951年工业生产控制数字和基本建设控制数字。确定了积极发展地方工业的方针。确定了生产竞赛是发动与组织工人群众推动企业不断前进，贯彻经济核算制的重要方式之一。确定了国营企业实施经济核算制的五项办法：计划管理；给每个企业必要的固定资产与流动资金；实行独立的会计制度；在完成国家平衡计划的条件下，企业有权通过合同制自行销售产品与收购原材料；实行工厂奖励基金制。中央要求各地将李富春结论报告印发一切工业管理部门和工会党组及国营工矿企业负责同志，组织学习和研究，改善工厂管理。
经过一段时间的酝酿与局部工作的推进，中财委对1951年财经工作的要点思谋成熟。4月4日，陈云在中国共产党组织工作会议的讲话中，仍坚持抗美援朝开始后确定的“国防第一，稳定市场第二，其他第三”的财经方针，但不再强调第一、第二、第三的排序。陈云说：“国防开支，稳定市场，经济建设，都是重要的，但钱是有限的，钞票又不能滥发，所以钱的使用要妥善安排”，“今年投资的重点，集中在水利、铁路和纺织这几个主要部门。”
当时在朝鲜进行的第四次战役仍僵持着，军费负担很重，由此带来的金融市场稳定压力依然存在，故陈云在讲话中，继续提抗美援朝开始后的财经工作方针是明智的。但陈云已认清战争发展趋向，深刻理解中央提出“三年准备、十年建设”战略的意义，坚定领导中财委拓展1951年财经工作要点，以保障财经工作在形势发展中处于主动。
陈云在讲话中着重论述了1951年财经工作要点。年初谋划的五个财经要点扩展为六个，第四个要点有新的变化，即：城乡交流；农业增产；经济核算；统一管理下的因地制宜，替换了“财政纪律”；做好经济建设准备工作；整顿财经队伍，是新增的第六个要点。六个财经要点中的重点是“城乡交流”和“经济建设的准备工作”。“城乡交流”是活跃国民经济，增加税收的重要渠道，在抗美援朝开始后的财经工作方针确定时就是重点。“经济建设的准备工作”，2月的中央政治局会议已提到全党日程；且“经济核算”“整顿财经队伍”，都是经济建设准备工作中的内容。“农业增产”是常态化工作，在1951年无特殊性。“统一管理下的因地制宜”，虽然紧迫，但仅涉及中央和地方的关系。
财经要点的重中之重是“城乡交流”。中财委谋划1951年财经要点，无论五个还是六个，城乡交流都始终放在首位。朝战形势的发展，印证了中财委这样布局的正确。4月22日，第五次战役开始，这是抗美援朝期间规模最大的战役，交战双方投入总兵力达100万人，激战50天，军费开支巨大；6月上旬，已突破3月修改的财政概算，赤字由9万余亿增加到26万亿元。如此大的财政赤字，完全用银行透支的办法无法解决，必须增加收入、减少开支。搞好城乡物资交流，是当时充盈财政的关键一招。
中财委指导各地财委全力落实中共中央《关于召开土产会议加强推销土产的指示》。自1951年春至9月止，各地不仅召开从县到行政大区的一系列土产产销会议，还在若干中心城市举行土产展览交流大会。据中央贸易部统计，1951年在城乡物资交流大会场内，共签订1.4万余份的合同与协议，成交总额达人民币10万余亿元，为国家财政收入的增加作出重大贡献。
除此之外，中财委集中力量抓了棉粮的生产和储备。棉花和粮食是最重要的军需和民生物资，对支援前方，稳住市场，有着决定意义。陈云还集中思考了财经管理体制问题，起草《政务院关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，提出中央与地方行政管理职权划分原则；确定财经专业会议的报告制度；规定中央管理地方央企的原则和方法；明确中央对地方央企干部的政治要求和财经分权后中央对地方政府工作态度的基本要求。这个《决定》对发挥好中央和地方两个积极性产生积极作用，也使经济管理体制更适宜灵活处理抗美援朝期间遇到的各种紧迫问题，更适宜日益铺开的大规模经济建设准备工作的客观需求。
四、抗美援朝开始后的财经工作方针的变化和中央新方针的提出
6月10日，第五次战役的胜利，战线稳定在三八线南北地区，奠定了抗美援朝战争胜利的基础。7月10日，朝鲜停战谈判在开城举行，旷日持久、边打边谈的相持局面开始。中财委据此调整工作布局。7月1日中国共产党成立30周年之际，陈云在《人民日报》发表《中国共产党领导着国家建设》一文，清晰阐述了大规模经济建设的政治、经济及文化基础，以及现阶段国情及历史发展阶段特点等重大问题。在陈云带领下，中财委从1951年下半年起，集中力量进入经济建设准备工作。
指导与推进橡胶和石油工业的起步。橡胶与石油是国防和民生的重要物资。新中国成立初，天然石油的生产集中于西北，全国石油资源尚需勘探。中财委坚决支持中共西北局第二书记习仲勋主持的西北石油工业发展计划的落实。6月27日，陈云及李富春联名致电习仲勋等，对西北石油工业的发展提出四点指示：抓紧检查和督促，按计划完成1951年探井工作；提前培养充足的干部及技术工人；铁路修建要积极跟进；抽调必要数量适于企业工作的老干部，以保证有力量担负西北石油工业的重大发展计划。中财委的支持和指示，为促进西北石油工业快速发展，进而为国防与经济建设准备石油资源起了重要作用。橡胶作为战略物资，朝战开始后，禁止进口，中国必须自力更生。毛主席十分关心此事，托高岗、王稼祥转告陈云，中财委要研究橡胶树种植事宜。6月，陈云致信毛主席，初步谈了发展橡胶事业的想法。7月，陈云及中财委积极与中南、华中大区领导沟通橡胶树种植计划，8月，组织相关部门及专家进行研究；随后向毛主席及中央汇报，赢得支持。从此，新中国大规模的橡胶种植事业拉开帷幕。
加强对轻工业发展的指导。8月，中财委指导轻工业部召开首届轻工业会议，确定轻工业发展的任务是：保证军需供应；根据民需对轻工业发展作适当扩充；降低成本，加速资金积累。生产方针是：从积极发展供销来发展生产。建设方向和重点是：卷烟、火柴、面粉、油脂等行业根据产销，充分发挥其生产力；橡胶、制革等行业，原料来源困难，暂不宜大量发展，侧重恢复、调整和改建；造纸、制糖、橡胶工业发展的主要障碍是原材料缺乏，要大力奖励推广替代品。针对轻工业原料不足的厂等方面，谋划了单位面积产量提高问题。会议还从加强生产计划性、普遍发动和组织丰产竞赛、注意推广普及劳动模范和劳动互助组的经验，充分运用好国家经济援助、技资与贷款，改善农民生产资料，进行气候、土壤、水利、作物和荒地等调查研究工基本弱点，确定地方发展轻工业，应立足各地资源、财力、技术等条件，主要发展原料工业、农产品和土特产品工业、文教和日用品工业。这次会议使新中国轻工业的发展，有了统筹全局的规划，加强了行业领导，在企业管理、组织生产、原料替代、生产技术、基建工作方面都有新的进步。
加强全国农业生产的计划性及对老根据地建设的指导。10月，中财委领导农业部召开全国农业工作会议，要求1952年全国农业生产的恢复要超过战前水平。要求老区在1952和1953两年内，通过长期定型的合作互助或农业合作社把劳动力组织起来；新区在三五年内，通过互助合作把劳动力组织起来。会议从农田水利、防治病虫害、提高耕作技术、增补农具、增施肥料、培养地力、开展群众性选种运动、科学理论和群众经验相结合、加强科学技术研究、争取每省设立一个农业机械作，为制定合理的经济区划做好准备等方面，对加强农业生产领导提出要求。这次会议为新中国农业的发展及计划生产提供了基础思路。中央指示各地，根据会议确定的方向，规定自己的实施计划。
会议的另一个重要成果是谋划了山区生产方针。山区多是革命老区，有些是少数民族地区，经济状况堪忧，毛主席及中央、政务院十分关心，责成中财委进行研究。会议确定山区生产的方针是，全面恢复和发展农、林、畜牧及其它副业生产，吃山养山，长期建设；要以农副业生产为中心，大山峻岭提倡培养山林，有牧草的坡地着重发展畜牧。同时必须发展交通、贸易公司和合作社，推销山货土产，供应农民油盐等必需品。中财委代政务院起草了《关于恢复和发展老根据地生产建设的决定》，清晰和具体地提出老区经济恢复与发展的路径，并规定将老区建设工作列为有关省、专署考绩项目，组织专门委员会，指定得力干部，经常注意、及时检查和督促。这是共产党执政后，对老区人民的首个承诺。
加强和改善基本建设领导工作。针对基本建设中存在的盲目施工，给国家造成严重损失的现象，中财委6月20日在《人民日报》上刊发《关于严格检查基本建设工程设计的通知》，通令全国各级企业及市政建设管理部门、各工厂、矿山和企业，对各部门基本建设工程状况深入检查，在普查中确立“任何基本建设必须有慎重的正确的设计然后施工”的思想，并贯彻于实践。8月10日，中财委发出陈云署名的《关于改进与加强基本建设计划工作的指示》，要求加强和改善对基本建设工作的领导，包括：认真进行设计，严禁盲目施工，汲取经验教训，建立经常的检查与监督制度，认真编制人民经济计划表，合理确定工作总量，及时正确修正年度计划等。由此建立的基本建设检查制度，促进了基本建设领导工作的规范化和制度化，增强了经济建设准备工作的力度。
开展国营企业清产核资工作。清产核资是国营企业财政统一管理的开端。新中国成立后，经过接管、工业普查、清理仓库，国营企业资产有初步登记，但管理上仍有供给制痕迹，阻碍企业发展。为此，陈云反复强调，办大工厂，一定要学会经济核算。六、七两月，中财委先后发布《关于国营企业清理资产核定资金的决定》《国营企业资产清理及估价暂行办法》《国营企业资金核定暂行办法》，对清产核资进行部署和提供方法指导。随后，中财委成立全国清理资产核定资金委员会，主持召开全国清产核资会议，在清产核资目的和中心任务、核资和计划的配合、清核范围、储存及供销、固定资产的确定、流动资金的处理、估价标准、银行和国营企业的关系、建立统一的管理制度、清产核资任务完成的要求等重大原则问题上，达成一致意见。中央对此高度重视，要求各企业党组织认真讨论执行，以保证清产核资工作的完成。从此，国营企业有了初步统一的会计制度、统计制度和计划制度，为实现经济核算制、企业管理的正规化奠定基础。
建立全国物资管理制度。为建立国家较完备的物资储备与管理制度，并配合国营企业清产核资工作，6月，以陈云为主任的全国仓库物资清理调配委员会和中央财政部，共同主持召开全国物资管理会议，确定了中央和地方实行分工合作的物资管理办法，强化了物资管理机构系统及专业干部的培养，对物资储备及仓库问题作出相关部署。会议各项任务的落实，使全国物资管理系统，由军事和非军事系统的管理，转化为中央与地方系统的管理。这种转换利于大规模经济建设开始后，国家物资的统一供应与调配。同时会议在加强物资管理系统的领导、健全工作制度、储备物资的准备、物资专业干部的培养等重大事宜方面都有所谋划，使新中国物资管理制度的完善有了新的进步。
完善农业税征收工作。新中国成立后，为休养农村民力，人民政府曾计划减轻农业税。1950年9月5日，中央人民政府颁布的《新解放区农业税暂行条例》规定农业税附加不得超过15%。抗美援朝战争爆发后，国家财政开支急剧增加，陈云在全国第二次财政会议上，不得不考虑增加“公粮附加”。随后，新区土改进行，农村情况又有新的变化。中财委一直关注农业税问题，1951年5月6日主持召开第二届全国农业税法会议，认为中国地区广大，农业经济发展不平衡，新老区情况不同，农业税法须有统一政策，也必须照顾到各地区不同情况。会议根据老区、新解放区已土改和未土改地区的实际情况，提出分别采取三种负担办法。6月21日，政务院发布的《关于一九五一年农业税收工作的指示》，采纳了中财委的意见，对老区、新区实行和未实行土改地区的农业税，作出不同规定；同时农业附加税由不得超过正税的15%，增加到不得超过正税的20%。7月8日，政务院发布的《关于追加农业税征收概算的指示》，又决定本年农业税照原概算增收1/10。农业税的不断增加，与当时国防和建设需求不断增加紧密相联。为了保证农业税增加后，公粮征收任务顺利完成，中财委提出，1951年农业税工作要严格依率计征，开展查田定产，改进征收业务；7月5日，财政部公布《农业税查田定产工作实施纲要》，提出具体方法和政策。中共中央充分支持中财委的意见，8月31日在给中南局的复电中强调：“只有做好查田定产，依率计征，才能使农业税负担更加公平合理，才能克服畸轻畸重现象，才能要求干部依法办事，才能使农民摸到税收的底，敢于放手生产，而民主人士亦无话可说。”实际情况正是如此。
随着经济建设准备工作的深入，中财委内部对抗美援朝开始后的财经工作方针的认识有了新变化。9月8日，中财委在给中央的全国轻工业会议报告中说：“今年财经工作的总方针是：巩固国防，稳定物价，重点建设。”三项任务并列，体现了中财委对财经工作方向的新预见。
当时军费支出并未减缓。停战谈判开始后，美国企图以军事压力迫使中朝双方在谈判中接受无理要求，先后发起夏秋季攻势。据11月的统计，1951年中央财政的实际支出将比预算支出增加50%，较1950年增加75%；其中军费支出占财政预算总支出的55%，是1950年的一倍以上，32%直接用于朝鲜战场。战争未全部停止，国家财政支出不得不大量用于军费。但按照中央“三年准备、十年计划经济建设”的战略，1952年是国民经济恢复的末年，1953年将开始大规模经济建设，准备工作也是刻不容缓！故党中央、政务院及中财委，对1952年财经工作方针的思谋都是“两点论”。
朝战和建设并举的新形势，使国家财政压力十分沉重。10月3日，毛主席主持中央书记处会议，讨论经济问题。毛主席要求，全力支持战争，克服财政困难。5日，毛主席又主持中央政治局扩大会议，在听取陈云财政问题报告后坚定地说：“战争必须胜利，物价不许波动，生产仍须发展。”三项任务没有层次区分，都必须完成。会议预计1952年将面临严重的财政困难，故提出五项克服困难的办法：节约兵力，整训部队，全国兵员从610万人减至465万；精简机关，缩编人员；紧缩开支，清理资财，各地从11月起开展全面增产节约运动；提倡节约，严禁浪费；组训民兵，准备推行义务兵役制。11月3日，周恩来在政务院扩大会议讲话中进一步指出，各级人民政府既要保证抗美援朝战争的胜利，又要保证国内物价的稳定，同时还要照顾国家的重点建设。实现三项任务唯一正确有效的方针是增产节约和精兵简政。
依照中央和政务院精神，中财委谋划了财经工作的具体思路。10月25日，陈云在政协一届三次会议的财经工作报告中，明确了1952年财经工作努力方向：农业生产要“集中力量提高单位面积的产量”；经济建设投资“首先用于与国防有关的生产事业，同时继续兴修水利”；全国市场“进一步促进城乡、内外交流，力求金融、物价的继续稳定”；“节约增产是人民政府的重要财经政策之一”。11月全国计划会议，提出的1952年基本建设投资总额控制数字，比1951年增加16%，其中工业投资增加了54%；基本建设投资的重点是重工业、铁路和水利。12月全国财经会议，确定的1952年财经工作方针是：深入“三反”，增产节约，改进工作，迎接建设。工作重点是：不放松财经，逐渐转向经济，即转向工业、农业和贸易；财政工作不放松收入，并逐渐转向支出。
经过充分酝酿和讨论，1952年1月15日，陈云起草了与薄一波、李富春联名给中央的报告，明确了中财委对1952年财经工作方针及重点的思考，即：“财政概算方案，应该放在和谈可能拖延并能继续应付战争这个基点上。”“财经工作的重点，应在不放松收入的条件下，转向管理支出；在不放松财政、金融和市场管理的条件下，转向工业、农业、交通等方面。”
此时朝鲜战局仍处于僵持状态。1952年1月起，美军在朝鲜战场进行“绞杀战”和“细菌战”。这意味着战争还将拖延，仍需相当的军费。中财委内部虽然多次酝酿了军事与建设并重的财经方针，但战局使得中央举棋不定。4月19日，陈云在中央人民政府委员会第15次会议的财经报告中说：“一九五二年，朝鲜战争究竟是和是战还不一定。这就是我们国家所处的环境。和谈快一年了，现在看来，还可能拖延下去。”在这种情况下，“我们的财力要能够继续应付战争。这就是我们国家一九五二年的财政方针。”
5月初，朝战局势明朗化。停战谈判中的五项决议，除战俘遣返一项未达成协议外，其他四项均解决。据此中央下了实施军事与建设并重方针的决心。5月15日，周恩来在中央军委会议上，传达中共中央根据朝战、停战谈判形势和国内情况，提出的“边打、边稳、边建”（简称“三边”）的方针。5月19日，周恩来在国防工业会议的发言中进一步指出，在党中央“三边”方针的指导下，“建设费应高于军费，军费开支，能节省就要节省”。
依照中央“三边”方针，中财委5月召开的全国财政会议确定，编制1952年财政预算，要建设第一位，军事第二位，行政第三位。这一财政概算方向具体展现在8月6日，薄一波在中央人民政府第16次会议上《关于一九五一年度国家预算的执行情况及一九五二年度国家预算草案的报告》中。1952年下半年至1953年上半年的财经工作，都是按照中央确定的“三边”方针，抗美援朝和国家建设兼顾，重工业和国防工业建设并举。
循着历史的轨迹，我们清晰地看到，抗美援朝财经方针在整个抗美援朝战争中有一个发展过程，呈现为两个阶段。1950年11月，陈云主持中财委在全国第二次财政会议上，确定了“国防第一，稳定市场第二，其他第三”的抗美援朝开始后的财经工作方针。1952年5月，根据朝战局势变化，中共中央拟定了“边打、边稳、边建”的工作方针，替代了抗美援朝开始后的财经工作方针。这是一个根据战局变化、根据国内财经和建设需要，实践与认识不断推进的客观演进过程。1953年8月6日，陈云在全国财经会议领导小组会上的发言中回忆说：“一九五○年三月全国统一财经工作，稳定市场，六月爆发朝鲜战争，十月志愿军出国。当时很紧张，前面要抗美援朝，后面要稳定市场，两头重担，哪一头发生问题都不行。既要能抗，又要能稳，这是高于一切的。以后毛主席同志提出边抗、边稳、边建的任务，又加了一个‘建’的担子。我脑筋里考虑的问题，重点常在这里。”
实践表明两个阶段的财经工作方针均有效。陈云领导中财委谋划的抗美援朝开始后的财经工作方针，引导全国财经工作近一年半，取得重大成绩。1951年城乡交流广泛开展。工农业增产，生产总产值684亿元，比1950年增长19%；除原煤外，主要工农业产品均接近或超过历史最高水平。全国物价在抗美援朝战争条件下，上涨幅度较小，约18.3%。国家财政第一次出现收支平衡，并略有节余。周恩来对此高度评价说：“在抗美援朝战争仍在进行的情况下，我们依然使今年度的财政收支接近平衡，因而使物价没有上涨。这个成绩的伟大不亚于抗美援朝，不亚于镇压反革命，不亚于土地改革。掌握财经工作的同志，特别是陈云同志，在这方面确实是兢兢业业的。”
1952年5月后，在中共中央确定的“三边”工作方针引领下，陈云领导中财委，成功进行了第二次工商业调整，使新中国的经济格局有了新的进步。1952年城乡交流比1951年进一步扩大、普及和深入，为国家建设资金的积累作出重要贡献；市场进一步稳定，人民安居乐业，营造了良好的社会经济环境。陈云领导中财委全力协助周恩来拟订“一五”计划，为国家大规模经济建设的展开奠定基础。与此同时，财经工作继续有力支撑着抗美援朝前线的军需。从10月14日起，志愿军与美军开始上甘岭战役，历时43天，英勇的志愿军坚守住了阵地，美军战败的局势不可逆转。1952年底，国民经济全面恢复，中国人民豪迈地拉开了新中国第一个五年计划建设的帷幕。1953年7月27日，美国在朝鲜停战协定上签字，新中国拥有了完全和平建设的环境！
历史客观地告诉我们，在抗美援朝战争造成的巨大财政压力的倒逼下，在中共中央、政务院领导下，陈云主政的中财委不辱使命，拟订出抗美援朝开始后的财经工作方针，后又创造性地落实了中央拟定的“三边”工作方针，使新中国仅有一年积累的薄弱经济基础，支撑了庞大的军费支出，稳定了后方市场，恢复了国家经济，为大规模经济建设作了准备；并在国家经济发展道路的探索方面，取得重要成就和宝贵经验！
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