地方吏治的困惑（下）——读《读通鉴论》有感之六
应该承认，只要不太胡涂的皇帝都相当重视地方吏治，比如王夫之谈到，“明帝永平
三年，以左冯翊郭丹为司徒，郡守入为三公，循西汉之制也，而尤不待内迁而速拔之
以升。”（160页）但这种重视有时候反而会连累整个朝廷，王夫之就对此表示不满
，三公是举大纲、坐而论道的，而郡守则是要执行具体政务的，他不能“以郡守织悉
必察之能，赞君道而摄大纲，则琐细而亏其大者多矣。”（《读通鉴论》卷七，160
－161页）看来，地方吏治还不同于中央的政务，所以从地方选拔官员到中央担当朝
廷重臣，王夫之是不太赞同的，所以他说，“是道也，以奖郡守，使劝进于治理，重
其权而使安于其职则得也；若以善三公之选，则有不贵于此者”（同上）。
不仅地方吏治与中央朝政有所差异，而且对于各地的地方吏治也要区别对待，不能一
概而论。“五方之政，刚柔之性异于天，饶瘠之产异于地，一郡之利病，施于百里以
外，则利其病而病其利。”（《读通鉴论》卷七，160－161页）显然，对于地方官员
的选拔和调动，也要慎之又慎，因为能在河北当好一县之长的，并不等于也能在广东
当好县长。这一问题如果从更大的角度着眼，则又牵扯到地方长官的任命和调动原则
。一个人是否有担当地方长官的能力，“才不才非有前效之可验，欲先辨而使克副其
职，虽具知人之鉴者未易也”。（《读通鉴论》卷二十二，660－661页）中国历朝历
代，对于地方官员的任命，曾经下了很大的功夫，这其中有些是为了防止地方专权，
威胁中央，比如为了防止地方长官掌握军权，“自宋以文臣知州事，历代因之，遂无
弱干强枝之患”（赵翼，《廿二史箚记》，430页，中华书局，1984年）。可地方吏
治的关键问题，却不在此，而在于能得到为民服务的“好官”、防止贪劣之徒进入地
方长官的行列。这其中从制度建设着眼，最为突出的一点是地方行政体系的日趋繁密
。当然，只有地方行政体系较为健全，许多监察措施才能施行，对于地方官员的考核
才有可能施行较为稳妥的量化标准，比如清代之“大计”。然而，任何考核和监察措
施，都是有一利必有一弊。比如到清代仍然施行的保举法。早在唐代，“玄宗敕在京
官五品以上、外官刺史四府上佐、各举县令，诚重之也。” 但这种做法从一开始就
存在弊端，“重之于举之之始，必将以保任分功罪，其得也，但得文饰治具之士，葸
弱免咎，而无以利民；其失也，举主畏连坐之罚，而互相揜蔽以盖其奸；则保举之

法，不足以肃官常、泽民生，固已。重之者，岂徒在选举之日乎？”（《读通鉴论》
卷二十二，660－661页）所以历朝历代，对此都会有相关的豁免例外情况之出现：保
举之人如果能事先检举被保举人的过错，则很容易免除相关的处分。而这种例外一旦
成为惯例之后，这一保举法的意义就完全丧失殆尽了。保举的目的：一在于督饬官员
替朝廷选贤举能；二在于这种选举当中须对被选举人承当相应的连带责任，而不能以
权谋私，更不能专权行事；但在事实上，这又不可能做到，所以只能凭皇帝的一时好
恶来裁决了。所以中国的法治到最后都沦为一个人治的问题，与法治措施本身的不可
施行，存在密切的关系。
当然，地方行政体系越趋繁密的原因，除了完善地方治理外，还有加强皇权的考虑。
大概正是这种两重性的目的，从而最终造成这一解决问题的方法现在却成为地方吏治
最大的弊端。如上文所述，地方行政体系的繁杂已经成为地方吏治留下来的痼疾了。
因此，对于地方行政体系的精简，似乎理所当然成为解决问题的关键。那么，这又该
从何处着手呢？
对于日趋繁密的地方行政体系，曹锦清就认为需要“减少地方行政管理层次。现行地
方行政管理层次太多，从省、市、县到乡、村，
共有五大层次。直接管理“民”的是乡、村两个层次，省、市、县三个层次差不多都
是管“官”的。我们能否取消市、乡这两个层次，讲地方行政简化为省、县、村三个
层次呢？方法是：①将省的数量增加一倍，每省下辖五六十个县。②扩大行政村的规
模，使之相当于乡镇规模的三分之一或二分之一”。（365页，曹锦清著，《黄河边
的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社，2000.9月》当然
，这只是解决当代吏治问题的一种方案，其主要内容，还在于减少管官之官，提高管
民之官的权力和品秩，使上下之情更为畅通。而要实现这一目的的方式，我认为还需
要
施行民主政治进行辅助。
民主政治的技术性优势（或者说制度特点）在于它的稳定性。股市中我们常说不能把
所有的鸡蛋放在同一个篮子里，这是为了规避风险而牺牲投机的收益。在我看来，这
条规则在政治制度上也有很强的适用性，因为中央集权政治，其实就是把所有鸡蛋交
由中央控制，而由此派生了许多防止“鸡蛋”破碎的地方制度设计；相比较而言，地
方官员民选制度就在于把每个地方的“鸡蛋”交给各地来控制，这样就无形中减少了
地方吏治的风险和波及面。比如清末，我们先不谈其它原因，就单从地方制度设计着
眼来看，武昌首义而造
成全盘崩溃的局面，也在于中央集权政治及其容易使得整个行政管理体系“牵一发而
动全身”，整个系统缺乏稳定性，所以一旦各省纷纷独立，袁世凯就能够乘其势挟制
清室了。相比较而言，西汉时有“七国之乱”却不能动摇根本，与西汉地方吏治的松
散局面（其效果类似于“鸡蛋”的分散放置），存在很大关系。
当然，民主是解决问题的根本之道，但对中国来说，提倡民主似乎有些不识抬举。这
就好比一个人，由于抽烟而得肺癌，到临终时却有人劝他不要吸烟，这似乎有些不识
大体了。民主对于专政，犹如禁绝吸烟对于肺癌，对于已经不可挽回之势，急切的希
望只能是在传统的制度框架之内，能对吏治有所整饬。“宣帝重二千石，而循吏有余
美，龚遂、黄霸、尹翁归、赵广汉、张敞、韩延寿，皆籍籍焉。”（《读通鉴论》，
卷四，86页）至于具体做法，则要“重宪纪以纠其不若，则有所戒也；县清要以待其
拔擢，则有所劝也。成法之外，许以因地而便民，则权可任也；供顿驿递之役，委之
薄尉，而弗效亵役之劳，则可砺也。夫然，则贤者志得，而不才者亦勉而自惜；若其
尤不肖者，固比类相形，愆尤易见，持法以议其后，亦不患稂莠之难除矣”（《读通
鉴论》卷二十二，660－661页）。王夫之所说的不一定能实现，但作为一个理想的目
标，还是让人羡慕的。

注：《读通鉴论》，【清】王夫之，中华书局，1975年版
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此文行文含混，重点不明，将中央与地方的分权、地方区划大小、选官制度、监察制度都
杂糅在一起，面面具到而又面面不足，不知想论何事

潘按：你说的看法，至少表明你也在思考，我接受你的批评。也同时希望我自己以后能够
有进步吧。至于你说的一些想法，我很同意，只不过有几个小问题，需要做出一些解释，
有一些困惑，也希望能有更好的交流。

就几个具体问题而言，此文说加强地方权力有利避险，这是一个比较时髦的观点。但我觉
得其论证论据都还不充分，理论上说，分散可以减少风险，但是不能改变期望值。也就是
说，地方分权可以使得全国不至于全好全坏，而是有好有坏，其平均值应该跟集权情况下
的期望值相同。除非地方分权有其他的优势。一旦有险，坏的地方垮掉了，好的地方能独
存么？

潘按：这恰恰是西汉七国之乱而汉代没有倒的制度原因，这也是安史之乱之后唐政府能够
再延续150多年的原因。因为的观点正如你所说，地方权力有利规避风险，但这有两个意义
，一是对地方有利，二是对中央有利。这里表述的事对中央有利，因为这样做整个中央的
稳定性增强，而单纯的利用监察权和弹劾权建立起来的管官之官体系，正如清末快速灭亡
的原因。）

而且，分权之后资源也随之分散，力量聚积不起来，分散风险的优势能抵消这个缺
点吗？

潘按：这种观点也是民国初年大家支持袁世凯当皇帝的理由，认为专制可以集中力量办大
事，而事实上，大家无需多眼。再如唐代，王夫之为什么批评被司马光称为小太宗的宣宗
皇帝的原因，安史之乱时，尽管府兵不行了，但天下之财力尚在州府，所以张巡能守三年
，到最后几个月才要吃人啊，没有雄厚的地方财政，即财政分权，是不能抗衡这么久的）

即使不谈这个观点正误，此文举的例子也很不恰当。自太平天国之后，清朝地方督
抚权力相当大，已隐然有后来军阀割据之势，洋务运动在很大程度上就是几个督抚推行起
来的。八国联军侵华之役，东南3督竟能搞东南互保，置身战事之外。这样的权力还不够
分 散吗？

潘按：此种权力风散，恰恰在于中央刻意强调集权的后果。这个监察体系越长，中央越强
调集权，整个系统的稳定性就越差，越差就越容易崩溃。所以清政府经过几次内忧外患，
中央控制力削弱，就形成了畸形的地方做大，这种地方大吏之所以是畸形的，是因为本身
不是地方治权所赋予的权力，而是中央无能而无形给予的权力，故大吏本身这种权力，是
缺乏制度保障的，而只能依靠非正式的陋规而存在。比如清代一朝，督抚没有对下级的任
免权，但为了保持督抚的权威，又不得不变相给予类似的任免权，比如督抚弹劾下级，中
央都会批准的。而晚清之后，这些都称具文，但督抚也没有久任之心，故短期利益，任用
私人，为非作歹，可以说举不胜举阿。如果后代政府能从根本上贯彻顾宁人的地方政治观
点，恐怕就不是这样了。这层道理，不能不明啊。

又如作者反复强调分权的弊端在于会产生一些"酷吏"，并举两汉为例。我不知道作者究竟
读过"酷吏列传"没有。似乎作者对于酷吏的理解完全是出自字面上的，以为酷吏就是对老
百姓残酷的官吏。实际上远远不是这样，两汉时期很多所谓的"酷吏"其实都是很有能力的
行政官员，只不过他们的施政方针不完全符合儒家的理想罢了。有这种"酷吏"做太守，我
以为是当地百姓之福。

潘按：为什么我要强调酷吏，在于地方权力放大，总有两方面的作用，没有酷吏，也就没
有能吏，恐怕连循吏都少了，这是一个根本指导思路下派生出来的两面问题，我之所以特
意强调这个，在于任何东西都是有弊病的，不强调就是伪，就不是本着实事求是的态度分
析问题啊。
再说此文谈到县令作为管民之官，责重而位低，认为这是不合理的。同时认为现在的政府
机构进入乡一级，行政区划太小，管民之官位置更低，从而更加不合理。这个问题不是由
他的这种理想来决定的，而是由官员进行行政管理的能力和职责来决定的。中国如此之大
，而一个官员的行政能力又有限，这就直接决定了管民之官的地位不可能很高。道理很简
单，基层官员管不了比一个县更大的地方，而中国又有数千个县之大，中央也不可能直接
管这数千个县的县令，因此县之上必然还要有更高的行政区划，而且不只一级，县令只能
是卑职。而且，加强县的权力，必然导致削弱市（州、郡、府）和省（路、道、镇）的权
力，很可能成为加强中央集权的办法，作者在这里有自己打自己耳光之嫌。至于今日政府
机构较古时庞大，这是由于政府承担了更多的职责造成的。古时的县政府，主要就是负责
一下司法。连钱粮兵役都是由下面的乡绅代办的。政府的服务职能极差，而且让乡绅代办
也留下很多弊端。今天无论如何不可能这样。当然，现在政府机构有没有偏大，行政区划
有没有偏小，都是可以讨论的。但是，像作者这样武断的论断，我是不敢苟同的

潘按：这段内容，立论很好，很启发我的思维。不过，我强调一点，如果我不能说明我的
观点，那就不妨直接用美国的联邦制来表明我的观点，那是再恰当不过的。另外，你说"加
强县的权力，必然导致削弱市（州、郡、府）和省（路、道、镇）的权
力，很可能成为加强中央集权的办法，作者在这里有自己打自己耳光之嫌"，我想有一些误
会，地方能够有充分的自治权，恰恰是这个国家保持稳定的最好方法，因为中央无集权之
实，而却能收天下太平之利啊。如果中央有钳制天下之心，则地方分权之后，则又势必层
层设监督，这就是中国两千年以来走过的老路。此等祸害，不能不防，你有防的心思，我
很赞同，但防的同时，又不能不明白前代政治制度形成的所以然。空口说，地方分权恰恰
可以加强中央集权，那是贬低历代皇帝的智商啊。
总而言之，时有所弊，我们不能不去思考，但这个思考成果是否成熟，还请诸位一起辩论
。
【 在 napolen (三次苏联英雄胜利勋章获得者苏联元帅风) 的大作中提到: 】
: 此文行文含混，重点不明，将中央与地方的分权、地方区划大小、选官制度、监察制度都
: 杂糅在一起，面面具到而又面面不足，不知想论何事
: 就几个具体问题而言，此文说加强地方权力有利避险，这是一个比较时髦的观点。但我觉
: 得其论证论据都还不充分，理论上说，分散可以减少风险，但是不能改变期望值。也就是
: 说，地方分权可以使得全国不至于全好全坏，而是有好有坏，其平均值应该跟集权情况下
: 的期望值相同。除非地方分权有其他的优势。一旦有险，坏的地方垮掉了，好的地方能独
: 存么？而且，分权之后资源也随之分散，力量聚积不起来，分散风险的优势能抵消这个缺
: 点吗？即使不谈这个观点正误，此文举的例子也很不恰当。自太平天国之后，清朝地方督
: 抚权力相当大，已隐然有后来军阀割据之势，洋务运动在很大程度上就是几个督抚推行起
: 来的。八国联军侵华之役，东南3督竟能搞东南互保，置身战事之外。这样的权力还不够分
: 散吗？
: ...................
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我觉得袁世凯的垮台原因在于中央无兵可调，一旦地方上的统兵将军不出功就会导致叛乱坐大
整个北洋政府时期中央都缺少一支常备的军队，段的参战军也并非忠于政府，而形同徐树诤的私人部队
所以袁的上台并未导致中央集权


【 在 Emprieo (师傅歌手说，我是世界上最聪明睿智的人！) 的大作中提到: 】
: 此文行文含混，重点不明，将中央与地方的分权、地方区划大小、选官制度、监察制度都
:  杂糅在一起，面面具到而又面面不足，不知想论何事
: 潘按：你说的看法，至少表明你也在思考，我接受你的批评。也同时希望我自己以后能够
: 有进步吧。至于你说的一些想法，我很同意，只不过有几个小问题，需要做出一些解释，
: 有一些困惑，也希望能有更好的交流。
: 就几个具体问题而言，此文说加强地方权力有利避险，这是一个比较时髦的观点。但我觉
:  得其论证论据都还不充分，理论上说，分散可以减少风险，但是不能改变期望值。也就是
:  说，地方分权可以使得全国不至于全好全坏，而是有好有坏，其平均值应该跟集权情况下
:  的期望值相同。除非地方分权有其他的优势。一旦有险，坏的地方垮掉了，好的地方能独
:  存么？
: 潘按：这恰恰是西汉七国之乱而汉代没有倒的制度原因，这也是安史之乱之后唐政府能够
: ...................
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嗯，你是对的，我错了。以后再讨论吧，如何？
【 在 napolen (三次苏联英雄胜利勋章获得者苏联元帅风) 的大作中提到: 】
: 作者愿意坐下来认真的讨论，这是很好的，大家可以互相切磋，共同提高
: 作者的一个重要缺点，在我看来，是论点没有得到足够的支持，不仅仅是论据不够，不恰
: 当，在论证方面也有不足。譬如作者说地方分权“一是对地方有利，二是对中央有利”，
: 究竟怎么个有利法，没看到明白的论证。作者又说“如果我不能说明我的观点，那就不妨
: 直接用美国的联邦制来表明我的观点，那是再恰当不过的。”如果作者对于自己的观点前
: 因后果都搞明白了，逻辑关系都理顺了，怎么会不能说明自己的观点呢？以事实来佐证固
: 然是一个常用的办法，但这不能代替自己的论证。而且这又是一个只有论点没有论证的例
: 子，美国的联邦制怎么就能表明作者的观点了呢？作者对美国的联邦制吃透了吗？如果吃
: 透了，为什么不详细说一说呢？
: 作者说，西汉经历七国之乱而未倒，唐历安史之乱而尚存，是地方分权的缘故，又举张巡
: 为例，说明若不是地方分权，就没有能力支持这么久。我却以为，若不是权力分散，让地
: ...................
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票拟权是习惯形成的，正式制度里没有，至于朝班位次更是典型的惯例了

其实内阁的地位并没有超过六部，至少没有超过吏部。明朝惯例，吏部尚书不得兼大学士
（只有极少数例外），就是怕两个大权由一人掌握

【 在 HansSachs (纽伦堡的师傅歌手——明道风度伊川气象) 的大作中提到: 】
: 大学士的票拟权应该写入制度了吧？另外朝班位次在嘉靖之后是排到尚书之前了
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: 【 在 napolen (三次苏联英雄胜利勋章获得者苏联元帅风) 的大作中提到: 】
: : 作者愿意坐下来认真的讨论，这是很好的，大家可以互相切磋，共同提高
: : 作者的一个重要缺点，在我看来，是论点没有得到足够的支持，不仅仅是论据不够..
: : 当，在论证方面也有不足。譬如作者说地方分权“一是对地方有利，二是对中央有..
: : 究竟怎么个有利法，没看到明白的论证。作者又说“如果我不能说明我的观点，那..
: : 直接用美国的联邦制来表明我的观点，那是再恰当不过的。”如果作者对于自己的..
: : 因后果都搞明白了，逻辑关系都理顺了，怎么会不能说明自己的观点呢？以事实来..
: : 然是一个常用的办法，但这不能代替自己的论证。而且这又是一个只有论点没有论..
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